约翰王的统治早在其登基之前就埋下失败的种子。

第二项的受理事项可改为受理对国家公职人员违反行政纪律行为的控告、检举。虽然国家监察法与国家机关组织法一样，同属于宪法相关法，但国家监察法不仅有组织法的内容，而且有行为法、程序法和救济法的内容，具有混合法的性质。

[5]国家监察机关作为国家机构整体的组成部分，其所行使的监督职能则是针对整个国家机关和整个国家公权力（甚至包括社会公权力）的。规定监察委员会主任、副主任和委员的产生、任免方式等。[21]参见[法]孟德斯鸠《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。[12]但从工作便利上讲，二者不加区分，不分彼此，其监督可能更有效率。[13]第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》赋予国家监察机关以监督、调查、处置权，公诉权仍保留在检察机关，但对拘留、逮捕权没有明确规定由谁行使，有待国家监察法予以明确。

（6）其他依法行使公共事务职能的人员。（2）由法律法规授权，或者由行政机关委托行使公共事务职能的公职人员。与黄文所提出的人的城市化标准不同，还有一种试图通过明确城市含义来解释城市的土地属于国家所有的解释方案。

……先笼统点，作为过渡。之所以要支持后一种解释方案，并非仅仅是基于本文论证的需要或者笔者自身的个人审美，而是有法解释学上充足的理由。这种可以称为是授权规范论的2.0版的解释方案认为，城市的土地属于国家所有这一规定的规范属性是授权国有化规范，但当国家将城市中的非国有土地转变为国家所有时，应当遵循必要的实体和程序条件。同时废除宪法第10条第2款关于农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。

比如，具有历史转折意义的1978年十一届三中全会虽然提出应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，但其所确定的具体经济改革方案是让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。[19] 为了落实这一指导思想，立法者改变了他们对城市的土地属于国家所有和土地使用权可以依照法律的规定转让的认识。

这即是说，即使是通过明确城市的土地的含义来解释城市的土地属于国家所有这一规定，最终还是要回到上文所提议的授权规范论中去的。因为按照宪法内部规范一致性的解释要求，如果对第10 条第4款采取前一种解释方案，那么就会与第10 条第5款规定的一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地相悖，因为禁止一切土地转让行为明显不利于土地资源的合理利用，而采用后一种解释方案则不存在这个问题。[4]  彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日）。除了上文提到的理由外，还有以下两个方面的原因。

[54] 前引[2]，许崇德书，第426页，特别是胡乔木、杨秀峰和彭真等同志的发言。李忠夏：《宪法上的国家所有权：一场美丽的误会》，《清华法学》2015年第5期。但随着住房商品化，土地、教育、卫生以及就业等领域的市场化改革，国家与社会逐渐分离。比如，蔡继明在2014年就提出，我国现行宪法第10条关于城市的土地属于国家所有的规定与十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场……实行与国有土地同等入市、同权同价的要求是冲突的，因此建议土地制度改革首先要修改宪法，要允许城市的土地可以属于国家所有，也可以属于集体所有。

如果该土地权利人没有履行这一义务，直接将已设定了政府优先购买权的土地在公开市场上出售给他人，那么市政府可以到法院请求该项交易无效。[37] 当然，基于宪法第6条的限定，这个条款是禁止国有土地和集体土地的所有权转让给私人所有的。

应该说，这种土地国有化方式并非一种新鲜事物，古今中外的财产法制度中都存在这种制度。[7] 前引[2]，许崇德书，第426页。

具体来说，当时主要存在着三种不同的意见。在土地领域，国家不再通过无偿划拨等方式为个人、法人和其他社会组织提供土地，因而也不能通过行政指令来对这些土地进行收回或无偿国有化了。农村、镇和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。即其在适用对象上，只能针对我国城市、城市郊区和农村中的无主土地或公共土地展开，而不能适用于已经进入我国财产法秩序并属于其他人所有的非国有土地。（三）市场购买、互换和接受赠与等。参见陈甦:《城市化过程中集体土地的概括国有化》，《法学研究》2000年第3期。

[51]黄建水则认为，应当将这一条款修改为全国的土地属于国家所有。[6] 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议）。

綦伟：《李连成西辛庄造市——中国首个村级市调查》，《深圳特区报》2012年5月9日A7版。这时我们就需要结合这一条款在当前所遇到的理论和实践难题，提出不违背该条文规范属性但同时又能符合新形势下国家社会主义经济建设需要的新方案。

[24]然而，深圳市当时回应说，违反宪法的是这种批评意见，而不是深圳本地的转地行为。那么应当如何解释这个条款呢？笔者曾经提出，应当将城市的土地属于国家所有解释为是授权性条款的组成部分，其具体的含义是（1）城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。

另外，在谈到宪法第10条第4款的含义时，彭錞认为任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地这一规定之所以在1982年入宪，根本原因在于保护农地的现实需要以及20世纪50年代以来确立的农地非农化的国家征地原则。[54]笔者认为，当年立法者和修宪者的这些担忧不能轻易忘却，更不能轻薄待之。从这一点讲，本次两区城市化与传统意义上的征地行为有着本质的区别。在此意义上，该条款只是一个历史的见证和总结。

其一，所有转让土地的行为都是非法的，无论转让是买卖、侵占还是其他形式。[10] 《沿着有中国特色的社会主义道路前进：在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》（1987年10月25日）。

对于集体所有的土地，国家为了公共利益的需要，可以依照法律实行征用。四、城市的土地的具体含义 对于解释城市的土地属于国家所有这一宪法规定而言，除了诉诸于这一条文的规范性质外，是否还存在其他可能的解释方向呢？ 有研究者提出，可以通过确定城市的含义来解决宪法第10条第1款所存在的含义模糊和实践难题。

从总体上来看，市政府的优先购买权并不像征收那么严厉，但其对于落实本地分区规划来说，具有非常积极的意义。比如，现行宪法的修改不能改变我国的共和政体，不能减损公民所享有的基本权利，不能让宪法自身陷入正当性危机之中等等。

宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有，规范性质是财产权资格授予条款。所以 农地非农化的国家征地原则在1990年代之前并不存在。最终的调查结论认为，《土地管理法实施条例》第二条第（五）项的含义是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。宅基地和自留地、自留山，归农户长期使用，但是不属于农户私有。

（2）八二宪法城市土地国家所有条款仅仅适用于宪法生效时既存的城市土地（或更具体的，城市建成区内的土地）。依照黄文所提供的解释方案，集体土地上的全体农民完全城市化之后，集体土地所有权当然灭失变成无主物，然后相应的土地就瞬间属于国家所有。

不过，如果真要走到修改宪法这一步，相关建议需要进行更加严谨的分析和推敲，比如，已经属于集体所有的除外中的已经如何界定，又从何时起算呢？答案并不清楚，需要进一步明确。其认为，出现这种情况的制度原因之一是我国宪法法律所确定的土地所有权城乡二元结构在法律技术上存在严重的缺陷。

孙煜华：《城市的土地属于国家所有释论》，《法制与社会发展》2017年第1期等。[11]  江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐  夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》（1992年10月12日）。